BOT - Từ đầu tư nước ngoài đến đầu tư trong nước (kỳ II)

Kỳ II: Những vấn đề nảy sinh

BOT chưa thành công đối với FDI, trong khi BOT trong nước đang nảy sinh nhiều vấn đề cần được giải quyết.

Chính sách và luật pháp

Khung pháp lý về BOT trong nước là Nghị định số 77-CP năm 1997 quy định các loại hình doanh nghiệp đều được tham gia, không đưa ra điều kiện bắt buộc phải có đủ năng lực về vốn, kinh nghiệm nghề nghiệp, nên doanh nghiệp mới thành lập, doanh nghiệp có quy mô nhỏ và vừa cũng đều có thể tham gia dự án BOT, trong khi đây là những dự án quy mô lớn với vốn đầu tư hàng trăm triệu, hàng tỷ USD.

Việc quy định cho doanh nghiệp nhà nước tham gia BOT là chủ trương không đúng, tạo ra sơ hở trong sử dụng vốn nhà nước, vì BOT là phương thức huy động vốn tư nhân, trong khi doanh nghiệp nhà nước đầu tư theo Luật Đầu tư công. Đây là hai loại hình đòi hỏi thiết chế luật pháp và cơ chế quản lý khác nhau.

Trạm thu phí Cai Lậy - nơi đang gây nhiều bức xúc cho người tham gia giao thông. Ảnh: Hải An
Trạm thu phí Cai Lậy - nơi đang gây nhiều bức xúc cho người tham gia giao thông. Ảnh: Hải An

Việc vận dụng BOT để thu hút vốn nước ngoài vào BOT trong nước khi chưa có kinh nghiệm về hình thành, phê duyệt dự án, lựa chọn nhà đầu tư, triển khai dự án đã tạo ra lỗ hổng lớn về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư, tạo điều kiện để hình thành “quan hệ cánh hẩu”, lợi dụng sơ hở, yếu kém của bộ máy nhà nước để trục lợi, gây thất thoát vốn đầu tư.

Chính phủ giao các bộ và chính quyền tỉnh, huyện cấp phép, nhưng chưa tạo tiền đề cần và đủ là luật pháp minh bạch và công khai, công chức có đủ năng lực chuyên môn, có cơ chế cung cấp thông tin hai chiều, chưa quy định rõ thẩm quyền, trách nhiệm đối với hiệu quả thực hiện dự án.

Chính phủ và các bộ chưa xây dựng bộ tiêu chuẩn quốc gia về định mức kinh tế - kỹ thuật cho từng ngành, như chi phí xây dựng 1 km đường bộ cao tốc 8 làn xe ở đồng bằng, trung du, miền núi; chi phí xây dựng cầu theo từng loại... để làm căn cứ khi ban hành giá thầu và xét tuyển nhà thầu.

Chính phủ thiếu quy định về chế tài và trách nhiệm của nhà đầu tư, người và cơ quan lựa chọn, cấp phép dự án đầu tư trong trường hợp vi phạm hợp đồng và luật pháp, do đó, tình trạng chậm trễ khi thực hiện dự án khá phổ biến, nhưng khó xử lý.

Chính phủ chưa coi trọng đúng mức các tổ chức tư vấn về đầu tư, về pháp chế, về dịch vụ và về giám định, kiểm tra, cũng như việc huy động các tổ chức xã hội, nghề nghiệp, chuyên gia có kinh nghiệm và người dân vào việc giám sát thực hiện dự án.

Nguyên nhân chủ yếu làm cho phương thức BOT không thu được FDI như kỳ vọng là, mặc dù nước ta đã có những quy định rõ ràng về chính sách ưu đãi, bảo đảm sở hữu của nhà đầu tư đủ hấp dẫn, nhưng khâu tổ chức thực hiện phải đối chọi với lợi ích nhóm, làm cho chi phí đầu vào khá cao, trong khi giá bán đầu ra không đủ bù đắp chi phí và có lợi nhuận hợp lý, nên nhà đầu tư nước ngoài gặp khó khăn khi thương thảo với từng đối tác.

Chủ trương đầu tư

Theo kinh nghiệm của nước ta từ thời kế hoạch hóa tập trung cho đến khi chuyển sang kinh tế thị trường, việc ra quyết định đầu tư từng dự án là khâu đầu tiên và quan trọng nhất. Rất nhiều dự án đầu tư do chủ trương không đúng, lựa chọn địa điểm, quy mô, phương thức không thích hợp, nên đã gây lãng phí lớn. Thường các dự án BOT được các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước đề xuất với bộ chủ quản, sau đó trình lên Chính phủ thông qua Bộ Kế hoạch và Đầu tư để thẩm tra, cân đối với các nguồn vốn đầu tư để trình Chính phủ quyết định, ban hành Danh mục Dự án đầu tư, trong đó có dự án BOT.

Trước đó, có cả một giai đoạn “chạy dự án”. Khi đó, chính quyền địa phương, chủ đầu tư tương lai tiếp cận với chuyên viên các bộ hoặc thông qua môi giới để được lọt vào Danh mục Dự án đầu tư. Những người có thẩm quyền ra quyết định chủ yếu dựa vào báo cáo của lãnh đạo bộ và ý kiến của các đại diện doanh nghiệp nhà nước để chấp thuận Danh mục Dự án đầu tư. Thiếu bàn bạc dân chủ, thiếu phản biện độc lập khi hình thành chủ trương đầu tư, nên rất nhiều dự án được phê duyệt tỏ ra không hợp lý, hoặc chưa thực sự cần đầu tư vào thời gian đó.

Lựa chọn nhà đầu tư

Thành công của dự án đầu tư phụ thuộc vào việc lựa chọn nhà đầu tư có đủ năng lực vốn, công nghệ, kinh nghiệm nghề nghiệp, chuyên gia quản lý, kỹ sư và công nhân có trình độ cao. Sự dễ dãi trong việc lựa chọn nhà đầu tư một phần do cơ quan nhà nước thiếu tinh thần trách nhiệm, thiếu năng lực, một phần do dựa trên “quan hệ cánh hẩu” chọn người nhà, họ hàng hoặc bằng cách hối lộ, móc ngoặc.

Luật sư Trương Thanh Đức, trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam cho rằng, muốn thực hiện dự án BOT, nhà đầu tư chỉ cần lo “đặt gạch” làm sao có được dự án là xong, còn vốn chủ yếu là Nhà nước và các ngân hàng lo.

BOT chưa nhận được sự đồng thuận của xã hội, chất lượng xây dựng và bảo trì một số dự án chưa đạt yêu cầu, nhiều dự án BOT khi thu phí gặp phải sự phản đối của người dân.

Khi đã được cấp phép thực hiện dự án, nhà đầu tư chọn nhà thầu bằng phương pháp chỉ định thầu, mỗi dự án có không biết bao nhiêu nhà thầu ( B, B’, B’’...). Chủ dự án bắt buộc các nhà thầu phải nhận khoán chi phí từng gói thầu khá thấp, nhưng phải hạch toán thêm 50%, thậm chí 100%; chênh lệch bỏ túi chủ đầu tư, nhưng giá thành công trình thì được tính cao gấp đôi chi phí thực.

Với Dự án Đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, chủ đầu tư chỉ bỏ ra 10% chi phí vốn, 90% là vốn nhà nước và vay ngân hàng; dự toán 22.500 tỷ đồng, quyết toán 45.000 tỷ đồng (gấp đôi); giá thành 1 km là 20 triệu USD, trong khi ở Mỹ là 5,7 triệu USD (!). Chắc chắn, không khó lắm để kiểm toán làm rõ những vấn đề của dự án này, nhất là chi phí tăng gấp đôi, kéo dài thời hạn hoàn thành, phí sử dụng đường quá cao. Đáng tiếc là, các cơ quan chức năng kiểm toán, thanh tra chưa vào cuộc.

Đó chỉ là một ví dụ điển hình cho hiện tượng khá phổ biến của các dự án BOT giao thông, mà sau khi tiến hành kiểm toán một số dự án BOT đường bộ, Kiểm toán Nhà nước đã buộc chủ đầu tư phải giảm hơn 100 năm thời gian thu phí các phương tiện sử dụng.

Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, ông Lê Minh Hưng xác nhận, phần lớn dự án BOT phải dựa vào vay vốn từ các tổ chức tín dụng, do chủ đầu tư chỉ góp vốn 10 - 15%. Tính đến cuối tháng 12/2016, có 20 tổ chức tín dụng cấp vốn cho các dự án BOT giao thông 163.097 tỷ đồng, với số dư tín dụng 84.235 tỷ đồng (chiếm hơn 2/3 tín dụng cấp cho lĩnh vực giao thông). Có 4 ngân hàng cho vay BOT nhiều nhất, trong đó, VietinBank và Vietcombank đang có tốc độ tăng trưởng tín dụng cho dự án BOT giao thông rất cao.

Một số chuyên gia cho rằng, BOT trong giao thông đường bộ chỉ nên áp dụng cho các dự án xây dựng con đường hoàn toàn mới, nhưng thực tế, hầu hết dự án BOT là nâng cấp, cải tạo tuyến đường hiện hữu, thậm chí nhiều dự án BOT được lập trên các tuyến đường huyết mạch, độc đạo, khiến người dân không có lựa chọn nào khác; nhà đầu tư chỉ phải bỏ ra số vốn đầu tư không nhiều, nhưng lại được quyền thu phí khá cao trong thời gian dài. BOT đường cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ là ví dụ điển hình.

Do vậy, BOT chưa nhận được sự đồng thuận của xã hội, chất lượng xây dựng và bảo trì một số dự án chưa đạt yêu cầu, nhiều dự án BOT khi thu phí gặp phải sự phản đối của người dân, điển hình là cầu Bến Thủy 1 (Nghệ An), Cầu Rác (Hà Tĩnh), đặc biệt là Trạm thu phí Cai Lậy (đến mức Thủ tướng Chính phủ đã ra lệnh tạm dừng thu phí 1 - 2 tháng để làm rõ mọi vấn đề mới đưa ra quyết định).

Ông Phạm Quang Dũng, Chủ tịch HĐQT Công ty cổ phần Tasco, nhà đầu tư nhiều tuyến đường BOT cho rằng, doanh nghiệp tham gia lĩnh vực này chịu áp lực từ dư luận xã hội rất lớn, "có khi bị đối xử như tội đồ". Từ vị trí một người dân, ông Dũng đề nghị cơ quan chức năng rà soát các dự án BOT giao thông để "tạo điều kiện và lựa chọn tốt hơn cho người dân và doanh nghiệp".

Giám sát, thanh tra

Khi triển khai dự án thì việc giám sát, thanh tra của cơ quan nhà nước hầu như chỉ được thực hiện khi xảy ra sự cố về tai nạn lao động, có sự phản kháng của người tham gia giao thông hoặc có đơn tố cáo. Hầu như chưa có cơ chế theo dõi tiến độ thực hiện, chi phí dự án, giám sát, thanh tra thường xuyên để hướng dẫn nhà đầu tư khắc phục khiếm khuyết, bảo đảm tiến độ, chất lượng và giá thành công trình. Do đó, rất nhiều công trình chậm tiến độ, khi hoàn thành xây dựng mới phát hiện tình trạng kém chất lượng, giá thành tăng lên khá cao.

Thực tế ở nước ta đã có một số công trình giao thông như Dự án hầm Đèo Cả - một công trình đòi hỏi năng lực quản lý và trình độ công nghệ cao, kỹ thuật khá phức tạp, do người Việt Nam đảm nhiệm hầu như tất cả các khâu - không những rút ngắn thời gian xây dựng, mà còn bảo đảm chất lượng, tiết kiệm khá nhiều chi phí. Đáng tiếc là, những điển hình như vậy không được cơ quan nhà nước nghiên cứu, đúc rút thành bài học để xây dựng cơ chế giám sát, thanh tra thực hiện dự án.

(Còn tiếp)