Ngày nay nhiều nước đi sau xem đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) là yếu tố quyết định của thành quả phát triển, do đó có chính sách tranh thủ FDI và thậm chí xem sự tồn tại của FDI là một hiện tượng tự nhiên, một yếu tố giống như các yếu tố khác của nền kinh tế.
Tuy nhiên, nếu hiểu lịch sử và lý luận của sự quan hệ giữa FDI và phát triển kinh tế ta sẽ thấy việc tiếp nhận FDI là cả một nghệ thuật về chiến lược, chính sách, đòi hỏi năng lực và tinh thần dân tộc của lãnh đạo, của quan chức để tranh thủ được nguồn lực của nước ngoài nhằm đẩy mạnh quá trình công nghiệp hóa mà kinh tế không bị chi phối bởi các công ty đa quốc gia (MNCs), không bị phân hóa thành hai khu vực độc lập của tư bản trong và ngoài nước.
Trong việc tiếp nhận FDI nhiều khi xảy ra xung đột giữa lợi ích quốc gia của nước cần FDI và chiến lược kinh doanh toàn cầu của MNCs, và lợi ích quốc gia tùy thuộc sự khôn ngoan và năng lực của lãnh đạo, của quan chức trong việc tăng khả năng thương lượng (bargaining of power) đối với MNCs.
Dùng FDI như thế nào?
Đối với các nước đi sau, tận dụng được nguồn lực từ các nước tiên tiến có thể rút ngắn khoảng cách phát triển trong thời gian ngắn. Nguồn lực đó có thể chia thành ba yếu tố là tư bản (K), công nghệ (T) và tri thức quản lý, bí quyết kinh doanh (M).
FDI là hình thái mà cả ba yếu tố ấy đi chung với nhau nhưng K và T có thể được du nhập qua các kênh khác (chẳng hạn K du nhập bằng vay thương mại hay với các điều kiện được ưu đãi, T du nhập theo hợp đồng công nghệ, v.v.).
Từ thập niên 1970 trở về trước, trong bối cảnh thế giới còn nói về chủ nghĩa thực dân mới, các nước đi sau thường lo ngại MNCs chi phối kinh tế nên không tích cực du nhập FDI hoặc du nhập nhưng kèm theo các điều kiện nhằm hạn chế hoạt động của MNCs.
Chẳng hạn chỉ cho phép MNCs đến đầu tư theo hình thức liên doanh trong đó nước ngoài chỉ được quyền sở hữu dưới 49% vốn điều lệ, và phải mua vật liệu, linh kiện và các sản phẩm trung gian khác sản xuất tại bản xứ (điều kiện về local contents). Các trường hợp ngoại lệ thường chỉ áp dụng cho các dự án FDI xuất khẩu 100% thành phẩm.
Nhật Bản và Hàn Quốc ngày nay là những nước đi đầu tư ra nước ngoài nhiều nhưng trong quá trình phát triển của mình thì họ rất lo ngại MNCs chi phối kinh tế.
Nhật Bản có chính sách không du nhập FDI, chủ trương chỉ du nhập T qua hình thái hợp đồng công nghệ và công nghiệp hóa bằng K và M trong nước.
Nhưng từ khi gia nhập Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD), năm 1964, họ bị bắt buộc phải cho nước ngoài đến đầu tư. Để đối phó hiệu quả với tình hình mới, Nhật đã chuẩn bị từ đầu thập niên 1960 một chương trình mở cửa từng bước.
Trước hết họ xin hoãn ba năm, cho đến năm 1967, mới thực hiện nghĩa vụ cho MNCs đến đầu tư và từ năm 1967 đến 1975 đặt ra 5 giai đoạn cho phép MNCs đến đầu tư trong một phạm vi từ từ mở rộng.
Có thể nói đến năm 1975 Nhật mới thực sự mở cửa hoàn toàn thị trường đầu tư cho nước ngoài. Lúc đó Nhật đã là một nước tiên tiến, có nền kinh tế lớn thứ hai trên thế giới.
Trong thời gian hoãn mở cửa này, Nhật đã vạch ra chiến lược và thực hiện một chương trình tăng năng lực cạnh canh của doanh nghiệp trong nước rất chi tiết. Chiến lược này là một trong những nhân tố đem lại thành quả phát triển ngoạn mục của kinh tế Nhật trong thập niên 1960.
Trường hợp Hàn Quốc trước năm 1980 cũng hạn chế FDI. Khác với Nhật, hồi ấy tiết kiệm trong nước còn ít nên họ tích cực vay vốn nước ngoài.
Vay vốn và du nhập công nghệ theo các kênh khác nhau và công nghiệp hóa bằng M bản xứ. Trong những trường hợp Hàn Quốc cần công nghệ nhưng MNCs không chịu chuyển giao qua kênh hợp đồng mà đòi theo hình thái FDI, Hàn Quốc chấp nhận nhưng cố thương lượng để du nhập FDI theo các điều kiện có lợi nhất cho mình, sau đó họ tìm cách cách học hỏi bí quyết kinh doanh để dần dần làm chủ dự án FDI.
Điển hình là trường hợp Hàn Quốc cần du nhập công nghệ tơ sợi tổng hợp từ Nhật nhưng phải theo hình thái FDI, và họ đã nỗ lực vượt bậc để trong thời gian ngắn làm chủ công nghệ đó và công ty Nhật đã dần dần rút vốn về.
Từ thập niên 1980, MNCs không còn là sản phẩm của Mỹ và các nước tây Âu mà ngày càng xuất hiện tại nhiều nước khác, giữa các MNCs cạnh tranh nhau.
Liên hiệp quốc cũng đã đưa các qui định chế tài các MNCs có hành động bất chính tại các nước họ đầu tư. Do đó, tại các nước mới phát triển, sự lo ngại bị MNCs chi phối dần dần mất, nhất là từ thập niên 1990 khi hoạt động kinh tế ngày càng diễn ra trên quy mô toàn cầu, các nước đi sau ngày càng thấy rằng FDI là công cụ hữu hiệu (vì cùng lúc du nhập cả K, T và M) để đẩy mạnh quá trình công nghiệp hóa, và họ đã cạnh tranh nhau trong việc du nhập FDI. Tuy nhiên, về lâu dài, những nước thành công trong việc thu hút FDI thường có các điểm chung như sau:
Thứ nhất, FDI phải được đặt trong một chiến lược phát triển kinh tế hoàn chỉnh trong đó quy định những ngành, những lãnh vực cần thu hút FDI.
Thông thường những ngành doanh nghiệp trong nước chưa có khả năng đầu tư nhưng xét thấy đó là những ngành có lợi thế so sánh động (lợi thế so sánh sẽ có trong tương lai) và thị trường thế giới đang lớn mạnh, lãnh đạo phải tích cực tiếp thị để kêu gọi FDI vào những ngành đó và khi MNCs đến đầu tư thì theo dõi, tạo điều kiện để các dự án đó phát triển thành công.
Trong dài hạn lợi thế so sánh động cũng thay đổi và những ngành cần phát triển cũng thay đổi. Do đó, để chuyển dịch cơ cấu công nghiệp lên cao, chiến lược thu hút FDI cũng phải thường xuyên thay đổi theo hướng khuyến khích MNCs ngày càng đầu tư vào các ngành có giá trị gia tăng cao hơn, có hàm lượng công nghệ và tri thức nhiều hơn.
Thứ hai, khuyến khích, tạo điều kiện để các dự án FDI lập ra theo hình thức liên doanh với doanh nghiệp trong nước vì liên doanh mới tạo điều kiện cho công ty trong nước tiếp cận trực tiếp với T và M của MNCs, và sau này sẽ làm chủ được công nghệ và kinh doanh.
Mặt khác, đối với MNCs, việc chọn đối tác để liên doanh rất quan trọng, có tính quyết định đến sự thành bại của dự án đầu tư của họ.
Thông thường, MNCs muốn đầu tư 100% vốn của mình để dễ quản lý, dễ nhanh chóng đưa ra các quyết định về kinh doanh, và để giữ các bí mật về công nghệ nếu công nghệ ấy còn trong giai đoạn họ độc chiếm.
Trong những dự án đầu tư để sản xuất cho thị trường bản xứ thì MNCs có khuynh hướng muốn liên doanh với một công ty trong nước với hy vọng đối tác địa phương sẽ đóng vai trò tiếp thị.
Nhưng như đã nói, hình thái liên doanh hay 100% vốn nước ngoài còn tùy thuộc nỗ lực, khả năng thương lượng của quan chức phụ trách thẩm tra các dự án FDI.
Nhưng suy cho cùng, điểm mấu chốt của vấn đề là năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong nước. Nếu nguồn lực kinh doanh của doanh nghiệp trong nước không mạnh thì khả năng lập liên doanh với nước ngoài rất nhỏ.
Thứ ba, để công nghệ và tri thức kinh doanh của MNCs lan tỏa từ dự án FDI sang các khu vực khác của nền kinh tế, cần có chính sách thức đẩy sự liên kết hàng dọc (vertical linkages) giữa FDI với các công ty trong nước.
Nghĩa là phải khuyến khích các dự án FDI tích cực dùng nguyên liệu và các sản phẩm phụ trợ sản xuất trong nước, qua đó MNCs sẽ chuyển giao công nghệ, truyền đạt tri thức, chỉ đạo quản lý để các công ty trong nước cung cấp hàng đủ chất lượng và với giá thành thích đáng.
Vấn đề ở đây khác với điều kiện về local contents có tính cách bắt buộc đối với dự án FDI thường thấy thời thập niên 1970 trở về trước.
Bây giờ nếu đưa ra điều kiện đó mà môi trường cung cấp sản phẩm phụ trợ chưa phát triển thì MNCs sẽ chọn nước khác để đầu tư.
Do đó, để đồng thời vừa thu hút FDI vừa tăng hiệu quả lan tỏa của FDI đến các khu vực khác của nền kinh tế, chính phủ các nước nhận FDI phải có chính sách phát triển các ngành công nghiệp phụ trợ, nâng đỡ các doanh nghiệp nhỏ và vừa trong việc tiếp cận vốn và thông tin thị trường, trong việc giảm phí tổn về hành chánh, v.v..
Như vậy khuyến khích hình thái liên doanh và đẩy mạnh liên kết hàng dọc là hai yếu tố quan trọng để FDI trở thành một bộ phận hữu cơ của cả nền kinh tế. Nếu hai yếu tố ấy không đủ mạnh, nền kinh tế sẽ bị phân hóa thành hai khu vực riêng biệt.
Ba điểm nói trên cho thấy việc thu hút FDI là cả một nghệ thuật đòi hỏi người lập chính sách và quản lý FDI phải cố gắng không ngừng, phải quan tâm đến sự phát triển của doanh nghiệp trong nước thì FDI mới có hiệu quả tích cực đối với quá trình phát triển kinh tế. Có thể gọi đó là ba tiêu chí để đánh giá thành quả thu hút FDI của một nước.
Từ ba tiêu chí này, có thể nói Thái Lan là một trong những nước thành công trong việc thu hút FDI.
Thái Lan lập ra Hội đồng Đầu tư (Board of Investment) có quyền hạn siêu bộ, đưa ra chính sách khuyến khích đầu tư đối với cả doanh nghiệp trong và ngoài nước trong một khung pháp lý thống nhất.
Họ định ra những ngành cần khuyến khích đầu tư bằng các biện pháp ưu đãi, luôn tranh thủ nước ngoài, đặc biệt là Nhật Bản, để ngày càng chuyển dịch cơ cấu đầu tư lên cao, đồng thời nâng đỡ các doanh nghiệp trong nước.
Do đó, doanh nghiệp trong nước cũng tích cực đầu tư vào các ngành được khuyến khích.
Chẳng hạn trong tổng tư bản pháp định của các dự án đầu tư được khuyến khích từ đầu năm 1986 đến cuối năm 1995, tư bản Thái Lan chiếm tới 72%, FDI chỉ có 28% (theo JETRO Bangkok, 1997).
Trong các ngành sản xuất các loại máy móc như đồ điện gia dụng, xe hơi, v.v.., mặc dù FDI đóng vai trò lớn nhưng doanh nghiệp bản xứ cũng phát triển mạnh, tạo nên sự liên kết hàng dọc giữa hai khu vực nầy.
Vào cuối năm 2007, trong tổng số 9.699 doanh nghiệp trong các ngày máy móc, tư bản bản xứ có 8721 doanh nghiệp, FDI chỉ có 978 doanh nghiệp. Dĩ nhiên các công ty FDI có quy mô lớn hơn nhiều, nhưng số lượng khá lớn của doanh nghiệp bản xứ cho thấy hai loại hình doanh nghiệp cùng phát triển mạnh.
Nhiều nghiên cứu cho thấy các doanh nghiệp nhỏ và vừa của Thái Lan phát triển mạnh, cung cấp sản phẩm công nghiệp phụ trợ cho doanh nghiệp FDI.
FDI tại Việt Nam: Nguy cơ phân hóa nền kinh tế
Từ giữa thập niên 1990, nhất là từ khi gia nhập WTO (đầu năm 2007), FDI ngày càng chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam.
Trong những năm gần đây, vốn thực hiện FDI hàng năm khoảng 20 tỷ USD, chiếm trên dưới 20% trong tổng đầu tư xã hội. Tỷ lệ này rất cao, cho thấy sự tùy thuộc vào FDI của Việt Nam rất lớn.
Chẳng hạn tại Thái Lan, trong giai đoạn thu hút nhiều FDI (1988-1993), tỷ lệ tương ứng đó chỉ có 5%.
Ngoài ra, tại Việt Nam, những năm gần đây, các doanh nghiệp FDI đã chiếm trên 40% sản lượng công nghiệp và trên 60% tổng kim ngạch xuất khẩu.
Tuy FDI có vị trí như vậy nhưng về chất, có thể nói Việt Nam đã không thành công trong chiến lược dùng FDI để phát triển kinh tế. Ta thử đánh giá FDI tại Việt Nam nhìn từ ba tiêu chí của chiến lược thu hút FDI hiệu quả đã bàn ở trên.
Thứ nhất, Việt Nam chưa bao giờ lập ra được một chiến lược phát triển công nghiệp năng động trong đó cả FDI và doanh nghiệp trong nước cùng liên kết làm tăng sức cạnh tranh của nền kinh tế, chuyển dịch cơ cấu sản xuất và xuất khẩu lên cao.
Từ thập niên 1990, dòng chảy chủ đạo của FDI tại châu Á là các ngành công nghiệp máy móc với giá trị gia tăng cao và nhu cầu trên thị trường thế giới lớn mạnh, như đồ điện gia dụng, ô tô, máy tính cá nhân, v.v..
Việt Nam đã nhiều lần có cơ hội đón đầu dòng chảy đó nhưng đã không chủ động về chính sách và sớm cải thiện môi trường đầu tư nên đã bỏ lỡ các cơ hội đó.
Trên thực tế, có một số dự án FDI ở Việt Nam trong các lãnh vực đó nhưng hoạt động không thành công, không trở thành những sản phẩm made-in Vietnam trên thị trường thế giới. Tôi đã có dịp phân tích nguyên nhân thất bại của ngành ô tô tại Việt Nam.
Do đó, FDI vào Việt Nam nhiều nhưng chủ yếu là những ngành dùng nhiều lao động giản đơn như may mặc, giày dép, và trở thành những ngành xuất khẩu chủ đạo.
Nhưng đó là những lãnh vực không cần nhiều vốn, không cần công nghệ cao nên đáng lẽ doanh nghiệp trong nước có thể đầu tư hay ít nhất là liên doanh với nước ngoài trong giai đoạn đầu và sau đó dần dần làm chủ hoàn toàn.
Mặt khác, các ngành xuất khẩu ấy phải tùy thuộc vào nhập khẩu từ Trung Quốc các sản phẩm trung gian như vải, tơ sợi,...
Suốt 20 năm nay công ty trong nước không có khả năng sản xuất các mặt hàng này để thay thế hàng nhập nầy. Gần đây với triển vọng Việt Nam gia nhập Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), quy chế về xuất xứ của sản phẩm xuất khẩu sang Mỹ buộc Việt Nam sẽ phải dùng sản phẩm trung gian sản xuất trong nước.
Thế là Trung Quốc bắt đầu tích cực triển khai các dự án FDI tại Việt Nam để đối phó với tình hình mới ấy. Ta có thể đặt câu hỏi tại sao nhà nước đã đưa ra mục tiêu cơ bản trở thành nước nước công nghiệp hiện đại vào năm 2020 mà bây giờ vẫn phải thu hút FDI trong những ngành không đòi hỏi công nghệ cao như vải, tơ sợi? Doanh nghiệp Việt Nam đang ở đâu? Những người làm chính sách ở Việt Nam nghĩ gì về hiện tượng này?
Ở đây ta chưa bàn đến những mặt tiêu cực của quá trình thu hút FDI tại Việt Nam, nhất là từ khi có chính sách phân quyền cho các địa phương.
Nhiều chính quyền địa phương hoặc thiếu kiến thức chuyên môn, hoặc không ý thức trách nhiệm với tương lai đất nước, kể cả trường hợp bị công ty nước ngoài mua chuộc, nên đã có nhiều dự án FDI gây ảnh hưởng đến môi trường và an ninh quốc gia.
Nhìn chung, quan chức Việt Nam cho đến nay hầu như chỉ xem số lượng (như vốn dăng ký, vốn thực hiện) là thành quả của chính sách FDI và ít quan tâm đến chất lượng, ít năng động tranh thủ những dự án FDI có hiệu quả cho chiến lược công nghiệp hóa.
Thứ hai, phân tích hình thái FDI ta thấy hiện nay hầu hết là 100% vốn nước ngoài, liên doanh giữa nước ngoài với công ty trong nước ngày càng ít.
Trong thời gian đầu sau khi Luật Đầu tư nước ngoài ra đời, Việt Nam chỉ cho phép FDI theo hình thái liên doanh nên doanh nghiệp nước ngoài không có sự chọn lựa nào khác.
Kết cuộc các dự án trong giai đoạn đó phần lớn là liên doanh, phía Việt Nam thật ra chỉ đóng góp vốn bằng tiền cho thuê đất. Khi nhà đầu tư nước ngoài được phép tự lựa chọn hình thức đầu tư thì công ty nước ngoài chọn hình thức đầu tư 100% vốn nước ngoài.
Như biểu thống kê cho thấy, tỷ lệ của các dự án FDI 100% vốn nước ngoài chỉ có 38% trong giai đoạn 1993-96 nhưng tăng mạnh sau đó. Tính gộp tất cả các dự án có từ trước và còn đang hoạt động cho thấy gần 80% dự án là 100% vốn nước ngoài (nếu chỉ tính các dự án từ năm 2000 đến nay con số đó còn lớn hơn nữa).
Các hình thức FDI tại Việt Nam (%)
Ghi chú: Tính theo số dự án được cấp phép. Nguồn: Tính từ thống kê của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Những dự án FDI điển hình và nổi tiếng gần đây cũng theo hình thái 100% vốn nước ngoài. Chẳng hạn Samsung đầu tư với quy mô lớn tại Bắc Ninh và Thái Nguyên nhưng cả hai dự án đều là 100% vốn Hàn Quốc.
Nguyên nhân có hiện tượng trên là ở Việt Nam doanh nghiệp tư nhân còn yếu, phần lớn không có khả năng góp vốn và các nguồn lực khác cũng yếu.
Doanh nghiệp nhà nước thì tương đối có nhiều vốn và các nguồn lực khác nhưng cũng có ít trường hợp nước ngoài muốn chọn làm đối tác để liên doanh.
Theo kết quả phỏng vấn của tôi với nhiều doanh nhân Nhật, lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam thường hành động như một quan chức (không phải như một nhà doanh nghiệp), ít quan tâm đến sự phát triển của liên doanh và đôi khi cản trở các quyết định về sự phát triển của doanh nghiệp.
Thứ ba, cho đến nay hầu như sự liên kết giữa FDI và doanh nghiệp trong nước rất yếu. Muốn liên kết thì doanh nghiệp Việt Nam phải cung cấp các sản phẩm công nghiệp hỗ trợ đủ chất lượng và với giá cả cạnh tranh được.
Nhưng ở Việt Nam bây giờ vẫn còn bàn cãi vấn đề tại sao ngành công nghiệp hỗ trợ chưa phát triển đủ cho thấy tình hình các doanh nghiệp trong ngành nầy còn yếu như thế nào. Doanh nghiệp Nhật vẫn còn xem đó là yếu tố làm môi trường đầu tư của Việt Nam kém hấp dẫn.
Nguyên nhân làm ngành công nghiệp hỗ trợ chưa phát triển có nhiều.
Một là doanh nghiệp nhà nước chỉ quan tâm những dự án lớn, những ngành hy vọng thu lợi nhuận trong thời gian ngắn như bất động sản, ngân hàng, thương mại. Còn doanh nghiệp nhỏ và vừa thì không tiếp cận được vốn để đầu tư, và chịu nhiều phí tổn tiêu cực trong hoạt động sản xuất kinh doanh.
Do đó, tỷ lệ nội địa của các sản phẩm trung gian, của ngành hỗ trợ trong các dự án FDI rất thấp (chẳng hạn chỉ độ 25% trong ngành ô tô). Ngành xe máy tỷ lệ nội địa khá cao nhưng đó là nhờ các công ty FDI tự sản xuất hoặc kêu gọi các doanh nghiệp nhỏ và vừa từ Nhật và các nước khác đến đầu tư thay vì liên kết với doanh nghiệp bản xứ tại Việt Nam.
Chẳng hạn xét trường hợp của Honda Vietnam. Thống kê hơi cũ nhưng cho thấy thực trạng năm 2008 là tỷ lệ nội địa hóa của công ty này đã đạt trên 90% nhưng trong 82 doanh nghiệp cung cấp linh kiện cho họ chỉ có 20 công ty có vốn Việt Nam.
Gần đây doanh nghiệp nhỏ và vừa của Nhật đầu tư mạnh sang Việt Nam (số dự án tăng từ 143 năm 2010 lên 234 và 317 trong các năm 2011 và 2012).
Khuynh hướng này giúp phát triển công nghiệp hỗ trợ của Việt Nam nhưng cũng cho thấy sự hiện diện của doanh nghiệp Việt Nam bị lu mờ.
Các dự án đầu tư lớn của Samsung tại Bắc Ninh và Thái Nguyên cũng đang và sẽ lôi kéo hàng trăm công ty nhỏ và vừa của Hàn Quốc sang để sản xuất linh kiện và các sản phẩm hỗ trợ khác (hiện nay họ nhập khẩu tử các cơ sở của Samsung tại Trung Quốc).
Đáng bức xúc là không thấy Việt Nam có kế hoạch khuyến khích doanh nghiệp nhỏ và vừa trong nước tích cực tham gia vào thị trường này. Tôi có cảm tưởng là nhà nước nghĩ rằng kéo được Samsung đến đầu tư lớn là đủ để thỏa mãn với chính sách FDI rồi.
Chính sách thu hút FDI chỉ chạy theo số lượng, thiếu sự chọn lựa chiến lược làm cho xí nghiệp nước ngoài hiện diện trên nhiều lãnh vực của nền kinh tế, kể cả những ngành mà doanh nghiệp trong nước có thể đầu tư.
Có nhiều ngành nhạy cảm về mặt xã hội, văn hóa hay an ninh, nếu doanh nghiệp trong nước chưa có khả năng đầu tư cũng phải để dành lại chứ không thể mở cửa cho nước ngoài.
Trong các dự án FDI, hình thái liên doanh có quá ít và sự liên kết hàng dọc giữa FDI với công ty trong nước quá yếu cho thấy năng lực của doanh nghiệp trong nước rát hạn chế.
Nhìn chung có thể nói nội lực của Việt Nam quá yếu nên không tranh thủ ngoại lực một cách có hiệu quả.
Nếu tình trạng nói trên không thay đổi, kinh tế Việt Nam sẽ bị phân hóa thành hai khu vực riêng biệt. Khu vực FDI và khu vực của doanh nghiệp bản xứ không kết hợp thành một thể thống nhất của nền kinh tế quốc dân.
Công nghệ và tri thức kinh doanh của FDI không lan tỏa đến cả nền kinh tế. Việt Nam cần củng cố, tăng cường nội lực mới tận dụng hiệu quả ngoại lực.
Theo Thời báo kinh tế Sài Gòn
